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L’emergenza occupazionale e sociale e i diritti di cittadinanza

Su scala nazionale, fra il primo trimestre del 2008 ed il primo del 2013 si è verificato un netto calo dell’occupazione e un forte incremento della disoccupazione: per effetto della prolungata fase di contrazione, la più grave del dopoguerra, gli occupati totali si sono ridotti di 787 mila unità (-3,4%) e le persone in cerca di occupazione sono aumentate di circa un milione e mezzo (+86%). Il tasso di disoccupazione su scala nazionale è quasi raddoppiato, passando dal 7,1 del 2008 al 12,8% del 2013 ed è oggi significativamente più alto nel Mezzogiorno (circa 20%) rispetto al Centro-Nord (10%). Sul mercato del lavoro, al dualismo territoriale si è sovrapposto un dualismo generazionale, che lo ha amplificato. I giovani italiani, compresi quelli con le migliori qualifiche professionali, scontano periodi sempre più lunghi di disoccupazione o di inattività. La percentuale dei giovani NEET, che non lavorano e non studiano, nel Mezzogiorno è pari al 35,7% della popolazione della stessa fascia di età (15-34 anni), contro il 18,1% delle regioni del Centro-Nord. Inevitabilmente, questa dinamica sfavorevole del mercato del lavoro ha determinato un vistoso aumento della povertà su scala nazionale. Il rischio di povertà, uno degli indicatori sociali chiave del programma Europa2020 dell’Unione, riguarda ormai il 35% circa dei residenti al Sud e l’11% di quelli del Centro Nord.
Nel corso della crisi recente è emersa una stretta correlazione fra equità e crescita. A questo proposito, i confronti internazionali mostrano con evidenza la fragilità e l’inefficacia del sistema di ammortizzatori sociali italiano. Nei paesi dell’Unione Europea dove il reddito è distribuito in modo più egualitario, attraverso misure specifiche ed universali di contrasto della povertà e della disuguaglianza, si osservano dopo la crisi non solo maggiori livelli del prodotto per abitante, ma anche più alti tassi di crescita nel periodo 2005-2012. In particolare, in tutti i paesi diseguali dell’Europa a 15, con un Gini superiore a 30, il PIL pro capite è diminuito fra il 2005 e il 2012. Nello stesso tempo, tutti i paesi dell’Europa a 15 in cui il prodotto è aumentato durante la crisi appartengono al gruppo egualitario. Sulla base dei dati, quindi, il timore che l’uguaglianza possa in qualche modo ostacolare la crescita del prodotto non ha alcun fondamento. Piuttosto, l’evidenza statistica porta a chiedersi se l’Italia non sia troppo disuguale per crescere. Se così fosse, le politiche redistributive dovrebbero essere contestuali alle politiche di crescita.
La necessità di conseguire contemporaneamente obiettivi di equità e di crescita diviene più evidente se si considera che le disuguaglianze strutturali nella distribuzione dei redditi e l’insufficienza delle politiche di sostegno delle famiglie più vulnerabili si riflettono nel cronico divario della povertà fra le due macroaree, che si è oltretutto aggravato per effetto della crisi. Il rischio di povertà risulta aumentato in misura maggiore nel Mezzogiorno fra il 2007 e il 2010 (dal 32,7 al 34,6% per i residenti meridionali e dall’11,1 all’11,6% per quelli del Centro-Nord). Dal 2007 al 2012 anche il tasso di povertà assoluta è aumentato di più nel Mezzogiorno, dal 5,8 al 9,8% (nel Centro-Nord, dal 3,3 al 5,4%).
Sia al Centro-Nord, sia soprattutto nel Mezzogiorno l’aumento dell’occupazione è comunque condizione necessaria, anche se non sufficiente in assenza di politiche redistributive efficaci, non solo per la crescita, ma anche per l’equità. La causa fondamentale delle disparità di reddito fra le famiglie residenti in Italia è infatti la profonda differenza nelle opportunità di occupazione che caratterizzano, anche a parità di qualifica professionale, i giovani rispetto agli adulti, le donne rispetto agli uomini (e, fra le donne, quelle con figli rispetto a quelle senza figli). Il fattore territoriale, cioè la residenza nel Mezzogiorno, agisce come un’amplificatore di queste differenze. Lo stesso tipo di disparità riguarda la probabilità di conseguire redditi superiori alla mediana nel corso della carriera, che risulta inferiore per le donne, jn particolare per quelle con figli, e per le coorti più giovani di lavoratori (con uno svantaggio aggiuntivo se meridionali).
E’ soprattutto il diverso numero di percettori di reddito da lavoro per famiglia, a parità di persone a carico, a determinare la forte disuguaglianza dei redditi primari, guadagnati sul mercato prima delle tasse e dei trasferimenti pubblici, che in Italia risulta maggiore rispetto alla maggioranza dei paesi OCSE. Senza un maggior tasso di occupazione, in particolare nel Mezzogiorno e per i giovani e le donne residenti in tutte le regioni italiane, non è possibile correggere con politiche redistributive la profonda disparità fra i redditi di mercato e conseguire un grado di eguaglianza dei redditi disponibili (dopo le tasse e i trasferimenti) analogo a quello degli altri paesi europei a più alto tasso di crescita. Poiché in Italia risultano bassi sia i tassi di occupazione, sia quelli di attività, per l’equità e la crescita è opportuno aumentare contemporaneamente la domanda e l’offerta di lavoro. La relazione fra equità e crescita suggerisce di accompagnare le politiche del lavoro con misure di redistribuzione del reddito.
Il principale disincentivo all’offerta e alla domanda di lavoro è, nell’attuale situazione italiana, l’anomala entità del prelievo tributario sui redditi da lavoro. Fra le misure ipotizzabili per ridurre il cuneo fiscale, alcune consentono contemporaneamente di aumentare il reddito disponibile dei lavoratori dipendenti (e possono essere tarate sui meno pagati). Gli interventi più semplici da realizzare nel breve termine riguardano l’imposta sui redditi delle persone fisiche (Irpef), con modifiche delle detrazioni per lavoro e/o delle aliquote. I possibili interventi sull’Irpef possono aumentare la progressività dell’imposta rispetto ai redditi individuali e, nella maggior parte dei casi, accrescerne il grado di eguaglianza. In particolare, rendono l’Irpef più progressiva le misure che aumentano la base imponibile, come la riduzione delle deduzioni (anche quelle indebite come l’evasione) e della quota di reddito tassato separatamente, gli aumenti delle aliquote sugli scaglioni più alti e/o la riduzione di quelle sui redditi più bassi e, infine, gli aumenti dell’importo delle detrazioni.
In assenza di riferimenti al reddito familiare dei contribuenti, tuttavia, la maggiore progressività individuale potrebbe corrispondere ad effetti limitati sull’eguaglianza complessiva, che deve essere valutata in rapporto ai redditi familiari. Le riduzioni dell’Irpef sui contribuenti a reddito individuale più basso, in altre parole, potrebbero rivelarsi scarsamente efficaci come strumenti di contrasto della povertà e di redistribuzione del reddito, a meno che non vengano esplicitamente collegate al reddito della famiglia di appartenenza dei contribuenti. Il passaggio ad una tassazione familiare dei redditi consentirebbe di concentrare maggiormente la spesa (il mancato gettito) sulle famiglie a più basso reddito, soprattutto quelle più povere. Per quanto riguarda l’erogazione di benefici, il passaggio è già stato adottato per molte misure di politica sociale, per esempio gli assegni famigliari e quelle che fanno riferimento all’Indicatore della Situazione Economica della famiglia.
E’ quindi necessario articolare in modo diverso, anche se coordinato, le politiche di riduzione del prelievo Irpef individuale, che incentivano la domanda e/o l’offerta di lavoro riducendo il costo del lavoro e/o aumentando il reddito netto del lavoratore, dalle politiche di rimodulazione dell’Irpef a livello familiare, mirate a conseguire più eguaglianza e a contrastare la povertà.
Al primo gruppo di interventi, destinato ad incentivare l’offerta di lavoro (in particolare dei potenziali percettori di un secondo reddito familiare) e a contrastare il fenomeno dei working poor, appartengono le forme di integrazione monetaria dei salari più bassi come l’Earned Income Tax Credit statunitense e il Work Tax Credit britannico, che erogano un sussidio in sede di dichiarazione dei redditi individuali. Attualmente, i redditi da lavoro più bassi, se non accompagnati da altre entrate tassabili, rientrano nella no tax area e quindi non pagano imposte e non ricevono sussidi. Nello schema di un credito d’imposta sul lavoro che sarebbe opportuno adottare, i lavoratori a più basso reddito non solo non pagano imposte, ma ricevono un sussidio equivalente ad una detrazione d’imposta, di solito decrescente al crescere del reddito fino ad azzerarsi in corrispondenza della soglia della no tax area. Il sussidio si riduce gradualmente (per esempio in base all’aliquota del primo scaglione), per evitare ‘trappole della povertà’, determinate da aliquote marginali superiori al 100% sugli eventuali aumenti di reddito del contribuente.
Per minimizzare la spesa totale di una eventuale misura di sostegno dei redditi familiari insufficienti, esistente in tutta l’Unione Europea ad eccezione dell’Italia e della Grecia, sarebbe opportuno adottare uno strumento specifico ed universale di contrasto della povertà in rapporto al reddito familiare, in modo da concentrare la spesa sui più poveri.
In un disegno razionale dello strumento di sostegno ai redditi più bassi, non possono essere assenti alcuni elementi fondamentali:
l’importo del beneficio deve essere definito in relazione ai bisogni delle famiglie, misurati da una soglia di intervento. Quest’ultima deve ovviamente tener conto della numerosità della famiglia e, eventualmente, di altre caratteristiche (come ad esempio il numero di figli minori, di anziani non autosufficienti etc.);
il beneficio deve dipendere dal reddito familiare totale, inclusi eventuali altri benefici sociali come gli assegni familiari e le pensioni sociali. Più precisamente, deve puntare a colmare, in tutto o parte, la distanza fra reddito familiare e la soglia di intervento;
l’assegno dovrebbe diminuire in modo graduale al crescere del reddito familiare e non azzerarsi improvvisamente al di sopra di un dato livello di reddito (trappola della povertà).
Queste caratteristiche potrebbero essere soddisfatte disegnando opportunamente un’imposta negativa sui redditi familiari più bassi (Credito Familiare). Si tratta sostanzialmente di fondere insieme il principio della tassazione familiare (applicato ai redditi familiari più bassi) e quello dell’imposta negativa, che eroga un sussidio ai contribuenti della no tax area. Rispetto al Reddito di Cittadinanza, che prevede una detrazione di importo uguale per tutti i cittadini, indipendentemente dal loro reddito, il Credito Familiare concentra invece il beneficio sulle famiglie povere o a rischio di povertà e consente quindi di contenere il costo totale e di conservare la progressività del sistema per i redditi medio-alti.
Matematicamente, il Credito Familiare consente un ampio margine di flessibilità ai responsabili della politica economica, poiché se ne possono variare con relativa facilità sia l’importo sia il numero di beneficiari. Alle famiglie si può erogare un credito familiare di imposta rimborsabile a saldo (cioè, un’imposta negativa) sulla base della seguente formula:
Credito Familiare = akM – bY
I parametri di scelta per il policymaker sono tre:
M è la soglia di reddito per un single (al variare della numerosità della famiglia, si applica la scala di equivalenza e la soglia è pari a kM). Il parametro M dovrebbe essere preferibilmente fissato ad un livello superiore alla linea di povertà assoluta, per non escludere molte delle famiglie a rischio di povertà.
Il parametro a, pari a uno per la generalità delle famiglie, può essere aumentato per differenziare sia la soglia di intervento sia l’importo del beneficio in circostanze particolari (per esempio, la presenza di disabili).
Il parametro b consente di graduare la diminuzione del beneficio al crescere del reddito, facendo in modo che non si riduca in misura esattamente uguale ad un eventuale incremento dei redditi familiari, disincentivando il lavoro. Per questa ragione, può essere posto pari a uno (nessuna graduazione) nelle famiglie in cui non vi sono persone in età attiva (pensionati). Per le altre, è opportuna una riduzione parziale del beneficio a fronte di eventuali aumenti del reddito, per esempio fissando b = 0,9.

di Marco Di Marco

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